我国《宪法》规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《民族区域自治法》也指出：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”并对民族自治地方及自治机关做出了解释：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”因此，自治县人大具有立法权。如何行使好这一权利，笔者以长阳土家族自治县的立法实践为例，对自治县的民族立法进行了研究和思考。
一、长阳民族立法工作的基本情况
长阳地处鄂西南清江中下游，是土家族的发祥地和土家人聚居的地方，1984年经国务院批准建立长阳土家族自治县。1989年4月自治县第二届人民代表大会第二次会议通过了《长阳土家族自治县自治条例》，并在当年6月的湖北省第七届人大常委会第八次会议上获得批准。之后又相继制定了《长阳土家族自治县农村合作医疗条例》、《长阳土家族自治县清江库区管理条例》、《长阳土家族自治县老年人权益保障条例》等多部法规，近30年来在民族立法方面进行了大量的实践与探索。截止2012年底，共制定、修改、废止法规26件，其中修改9件，废止1件，现存有效的自治条例和单行条例16件。其内容涉及政治、经济、文化、环境保护等多个领域，不少在全国同级民族自治地方属于首创，对规范本地方的自治行为、促进经济和社会发展、保护和发扬民族文化、推动生态和民生建设、推进依法治县发挥了不可替代的重要作用。
二、长阳民族立法的主要做法和特点
依法立法
经过多年努力，我国已建成了完备的法律体系，随着《立法法》、《民族区域自治法》及相关法律法规制定，民族自治地方的立法有法可依，长阳民族立法的全部实践都凸显出依法立法的特点。首先是依法行使自治县的立法权，做到“有为而不越位”。根据《宪法》和有关法律精神，自治县在民族立法方面享有一定程度的自主权、变通权、补充权。自治县人大及其常委会充分利用法定的立法权，主动积极地开展立法工作，立法成果（包括制定、修改和废止）逐年增多，民族立法不断有所作为。同时，也充分认识到自治县的立法权不是无边的而是受限的，在主体、目的、范围、立法程序等方面都要受到相应的规制，最根本的是要遵守宪法和法制统一原则。因此，自治县的立法工作者始终把民族立法的过程当做自身的学法过程。认真学习和深入领会《宪法》和其他法律的精神并遵照执行，自觉规范立法行为，从立法选项到审批和法规的最终形成，都严格按法定程序开展，尤其是自制法规的实质性条款，在内容和表述上做到上下一致、粗细有别、形成体系而不矛盾。从而有效地避免了自治县制定的法规与《宪法》和其他相关上位法相抵触、相冲突的情况发生，保证了自治县立法的有效性和权威性。
按需立法
长阳是革命老区，也是国家扶贫开发的重点县，发展民族经济，带领人民群众脱贫致富奔小康，是自治县的长期任务和工作重心。而民族经济的快速、健康和可持续发展，在投资环境、体制结构、内部管理、利益分配等方面都要有健全的、细化的、可操作性的法律法规保证。为此，自治县坚持把民族经济立法作为重点，在立法选项上，属经济建设范畴就有13项，占一半以上。如在上世纪90年代，根据自治县完善农村联产承包责任制、加强农村承包合同管理的需求，1993年制定了《长阳土家族自治县农村合作经济承包合同管理条例》。为保护个体经营户和私营企业的合法权益，促进县内个体、私营经济发展，1994年制定了《长阳土家族自治县个体经营户和私营企业条例》。为加强自治县内清江库区的保护和合理开发利用， 1996年制定了《长阳土家族自治县清江库区管理条例》。进入21世纪，县域经济发展与人民群众对生态环境的保护的矛盾日益显现和突出。为促进民族经济科学发展、保护良好生态、保护人民群众的合法权益，《长阳土家族自治县生态环境保护条例》、《长阳土家族自治县矿产资源管理条例》、《长阳土家族自治县旅游条例》等相继出台。
随着县域经济的发展和人民生活水平的提高，人们更加关注社会发展和民生问题。如人口和计划生育、食品安全、老年人权益、学校安全等问题相继成为人们群众关注的热点。自治县先后制定了《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》、《长阳土家族自治县农产品质量安全条例》、《长阳土家族自治县老年人权益保障条例》。
随着形势的发展、情况的变化和国家一些政策的调整，原有的相关法规条款甚至整个法规已不能适应新的情况，自治县人大先后对《自治条例》、《乡村公路条例》、《人口与计划生育条例》等6部法规按程序进行了修改。在国家取消农业税后废除了《长阳土家族自治县农业特产税征收管理条例》。
制为所需、改为所需、废亦为所需。发展的需求、人民的需求，是长阳民族立法的起点也是归属。
勇于开拓
长阳的民族立法坚持从自治县的实际出发，勇于涉及别人未涉及的领域，体现出立法工作的开拓性。长阳是我国农村合作医疗的发祥地，也是国家新型农村合作医疗的试点县；自治县山清水秀、风景秀丽，清江画廊已建成国家5A景区；土家族民族文化底蕴深厚，长阳民间歌舞享誉海内外……这些独特的民族和地方特色，催生出自治县的《新型农村合作医疗条例》、《旅游条例》、《民族民间传统文化保护条例》……选项新、数量多、质量高，受到了上级立法部门的肯定和同行们的推崇。长阳的民族立法工作走在全国民族自治县的前列，近几年来长阳考察和交流民族立法工作的人越来越多。仅2012年就有来自湖南、安徽、浙江、辽宁、甘肃、河南、广西等省（自治区）的十多个民族自治县的人大常委会代表团到长阳就民族立法进行专项考察。
三、进一步做好自治县民族立法工作的思考
1、强化民族立法意识和责任感
立法是权利也是责任。因此自治县的立法工作者必须要有强烈的立法意识和高度的立法责任感。立法，特别是县级民族地方的立法，具有较强的时效性。时效性的丧失，就意味立法价值的丧失。错过了立法的时机，就会失去立法的必要。对原有法规的修改、废止的滞后或不当提前，都会产生负面影响和不良后果。缺乏立法责任感和立法水平，就不可能有高质量的民族立法。正确运用立法权，牢固树立立法为民，民族立法就会水到渠成、硕果累累。
2、处理好突出民族特色和坚持法制统一关系
民族立法，必须要有民族特色，否则，自治县的立法权就失去了必要性和合理性。民族特色应该表现为对民族风俗习惯的尊重、对民族文化和民族语言文字的认同，体现党和国家对民族地区经济和社会发展的关照。自治县在国家的立法体系和民族立法体系中，属于最低层级，所有的立法都是下位法，下位法的所有条款都不能违背宪法和法律以及对民族地区所作的规定。这是自治县立法的基本原则。自治县立法的依据一是本县实际二是有关上位法。立足本县实际体现民族特色，吃透上位法精神做到法制统一，这是自治县立法的两条生命线。
3、注重立法的目的性，增强立法的科学性
立法是为了有法可依，自治县一级的法规多属于操作层面，立法必须更加关注法规的执行情况。一个条例的产生，不是立法工作的结束，了解执行情况，分析利弊得失，为新一轮立法提供科学依据。
自治法规，执行不够理想的现象：一方面因为自治县的立法相对上位法更细、更具体，一旦被违反则更为显眼。另一方面，由于自治县立法水平和队伍素质所限，在立法的科学性方面难免存在这样那样的不足，从而影响法规的质量，导致执行难。因此，提高立法水平、努力做到科学立法，是自治县进一步做好立法工作的必然选择。
第一，提高立法调研的深度和听证的广度。立法选项确定之后，要进行深入调研和科学论证，除了听取政府和司法等部门的意见外，要更多地听取人民群众的意见，特别是弱势群体的意见，实现“官本位”向“民本位”的转变。在立法论证中要对立法成本和执法成本进行实事求是地定性定量分析。在立法程序中要强调听证环节，要具有代表性、广泛性，在法规草案中要最大限度地吸纳各方面的意见和建议。使立法成果成为多方智慧的结晶。
第二，抓住重点，着力解决突出问题。目前，自治县的立法面临着两大问题：一是需要用立法解决的问题很多，二是立法队伍的力量有限。彭真同志说过“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀”。“矛盾的焦点”就是立法工作的重点和着力点，“砍一刀”就是要集中力量解决突出问题。抓住重点，找准焦点，要靠对县情的准确把握，要靠深入的调查研究，要靠科学的分析判断解决问题。自治县的民族立法是一个长期的、渐进的过程，一下解决全部问题、既不现实也不可能。立法工作者的智慧要表现在最大限度各个方面的正能量，集小智为大智，就会有立法工作的高效率，就会有立法成果的高质量。
第三、注重民族立法的包容性。自治县的人口特点一般是：一个民族为主，多个民族共居。同时，民族地区往往也是宗教地区，因此，立法要考虑民族的习俗和利益，尊重公民的信仰自由，使之为辖区内各民族的人民所接受，体现出民族立法的包容性。
第四，重视执法效益和成本测算，注重法规寿命。法律法规的执行会产生社会效益、经济效益，也要付出相应的成本。执法的高效益、低成本应该是自治县民族立法的理想效果。以往的立法过程往往存在对效益考虑得多对成本考虑得少、对效益和成本定性分析得多对定量测算得少的不足，应该引起重视并加以克服。
法规的寿命也是需要注重的问题。寿命越长，相对执行效益越高成本越低。法规的高寿命应该是自治县立法的一种追求。有些法规的寿命不长，是因为立法的匆忙所致。情况的变化、环境的变化，新政策的出台，立法需要与之相适应，当然任何法律法规都不可能长生不老，且下位法相对上位法寿命周期会更短。因此，立法，特别是自治县的立法不能一劳永逸，而应该与时俱进。对重大的甚至带根本性的情况变化，对战略性的政策调整，民族立法应该及时跟上。要克服重制定、轻修改和废止的情况，建立健全法规执行情况的反馈机制，定期对法规进行评估和清理，适时启动修改、废止程序，形成民族立法立、改、废的良性循环。
4、充分发挥人大代表在民族立法中的作用，践行立法为民。
人民群众对合法权益保护的诉求、对热点问题的关注是自治县民族立法的重要原动力。近些年，自治县的民族立法越来越注重以人为本和民生领域的立法。人大代表和人民群众生活在一起，最理解人民的诉求，最了解群众呼声。人民代表生活在执法的第一线，对法律法规实施的利弊看在眼里、记在心里。人大代表在立法的选项、听证等程序中，应该赋予更多的发言权。要建立激励等机制，使自治县的人大代表更加主动积极地关注和参与民族立法。从立法选项到法规的内容，要更多地听取民声、顾及民利，避免势利倾向，践行立法为民。
5、建设一支够数量、高素质的民族立法队伍。
立法是一项十分严肃而又艰辛的工作。要广泛学习, 要调查研究，要动脑动手，要独立思考也要协调配合。县级民族地方的立法更具艰巨性和挑战性，没有一支高素质的立法队伍就难于担起民族立法的重任。但目前的立法队伍与民族立法的现实要求普遍存有一定的差距。建设一支够数量、政治素质高、业务水平精的的立法队伍，是进一步做好民族立法工作的必须。
立法队伍建设需要科学规划、循序渐进。鉴于自治县财政、编制方面的特殊情况，在短期内建立一支数量足够的专职立法队伍是不现实的。因此，可以走“以专为主、专兼结合”的道路。例如，制定某一条例，可以聘请专家学者和法律工作者负责选项、起草、论证等工作。也可尝试用招投标的方式，选定单项立法的责任人，授权完成立法任务。
从长远的角度看，需要培养和引进一批具有较高专业素质的民族立法人才，逐步实现民族立法队伍的专业化和年龄结构的合理化。就目前而言，可以通过培训、交流、学习并在实践中不断提高现有在职人员的思想、业务水平和工作能力，以不断适应新形势，满足自治县经济、社会发展和人民群众对民族立法的新要求。
