制定自治条例、单行条例是宪法和法律赋予民族自治地方人大的一项重要职权。长阳土家族自治县人大常委会高度重视民族立法工作，在自治县委的正确领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，以宪法和法律为依据，紧密结合自治县实际，加快立法步伐，提高立法质量。通过大量卓有成效的工作，使我县的民族立法工作取得了很大成绩。截至2012年11月，自治县人大共制定、修改、废止自治法规42件，其中制定26件，修改10件，废止6件。立法数量在全国民族自治县中居于前列。这些自治条例和单行条例对于全面有效地行使自治权，加速民族地区的发展，发挥了十分重要的作用。我县的民族立法工作在实践中探索，在探索中前进，积累了一些有益的经验。
一是坚持以经济建设为中心，为改革开放和经济发展创造了良好的法制环境。自治县人大及其常委会按照建立社会主义市场经济体制的要求，加快经济立法的步伐，出台了一大批促进和保障经济发展的民族自治法规。在制定的自治法规中，属于经济方面的占法规总数的82%。同时，制定了民族民间传统文化保护、农村合作医疗、人口与计划生育等方面的单行条例，对我县社会事业的发展和进步，起到了保障和推动作用。二是坚持以宪法和法律为依据，维护国家法制统一。近几年来，先后修订了《长阳土家族自治县自治条例》、《长阳土家族自治县个体工商户和私营企业条例》、《长阳土家族自治县乡村公路条例》、《长阳土家族自治县城镇管理条例》、《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》等自治法规。2007年1月在自治县七届人大一次会议上审议通过了关于废止《长阳土家族自治县农业特产税征收管理条例》的决定，报经省人大常委会审议批准。三是紧密联系实际，突出民族特色和地方特色。在立法实践中，充分运用宪法和有关法律授予的权力，准确把握和运用好变通权。如《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》重点对丧偶再婚等一些特殊人群的生育政策作了适当调整。实际结果表明，调整后的规定，既没有影响人口控制水平，而且在很大程度上又是对未生育者生育权利的尊重，较好地控制了自治县人口数量，自治县人口出现“低出生、低死亡、低自然增长率、高计划生育率”的良好态势。同时,通过开展民族立法,加大向上争取政策的力度,发挥了民族自治地方的优势。在《长阳土家族自治县生态环境保护条例》制定过程中，依据《中华人民共和国民族区域自治法》、国务院《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、湖北省《实施<中华人民共和国民族区域自治法>的若干规定》以及《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》、《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，明确规定要“积极争取国家和上级人民政府对自治县生态环境保护工作的扶持和帮助，依法享受国家关于加强民族自治地方和贫困地区生态环境保护和建设的优惠政策待遇”，为争取国家和上级政府对自治县生态环境保护工作的扶持政策提供了法制保障。四是坚持民主立法，充分反映人民群众的愿望和要求。无论是在立法项目的选择、立法计划的制定，还是法规起草、调研、审议等各个环节，都坚持走群众路线，通过立法听证会、论证会、座谈会等多种形式，广泛听取社会各方面的意见，特别是认真听取基层群众的意见，在广泛民主的基础上集中，努力做到民族自治法规充分反映人民群众的愿望和要求。五是高度重视立法工作的制度化、规范化建设。为了加强立法工作，提高立法质量和效率，自治县人大常委会在完善立法工作机制方面，也做了一些富有成效的工作，于2005年制定出台了自治县人大常委会立法工作规则，去年又专门下发了关于加强立法工作的措施，使我县立法工作逐步走上规范化的轨道。
随着社会主义民主法制建设加速推进，新的形势对立法工作提出了新的更高要求。用这种新要求来分析目前的立法工作，还存在亟需改进和加强的问题。一是计划性不够。对当前和今后一个时期内需要制定哪些法规，缺乏总体的思考与规划。2007年以来，自治县人大常委会已经着手编制本届五年立法规划，向政府和社会各方面征集立法项目。年度立法计划，依据五年的立法规划来确定。没有列入五年立法规划的立法项目，还需继续做好向上争取工作，力争列入年度立法批准计划。二是适应性不够。立法工作近年来虽然发展很快，但仍然滞后于经济和社会发展的需要。主要表现为对立法的重要性认识不高，立法工作在体制和机制上还不相适应；在立法内容上，有关社会管理方面的立法滞后于经济方面的立法。三是创新不够。在立法内容上，民族地方特色还不够鲜明。鉴于此，对我县的民族立法工作做以下思考。
（一）树立良法观念，强化质量意识。立法质量的好坏，直接关系到法规的公信力，关系到法规的有效贯彻实施，关系到经济社会健康发展和人民群众的切身利益。我们在立法工作中，必须继续处理好立法“数量”和“质量”的关系，树立正确的立法价值观，建立科学的立法评价体系，把工作重心和主要精力放在对法的品质的雕琢上，避免用计划经济体制下的思维模式，来调整市场经济条件下的法律关系，防止通过立法保护落后的经济体制和管理体制，把质量意识贯穿和落实到立法的全过程。以制定公平正义的良法为神圣使命，不断强化质量至上、程序公正的理念，推动立法工作进一步从“数量型立法”向“质量型立法”转变，从“管理型立法”向“服务型立法”转变，以良法来保障和促进经济社会的良性发展。在立法过程中要充分运用自治权，制定对民族地区各项优惠政策。变通和补充规定是源于民族地区的差别性，是民族立法的主要组成部分，只有紧紧抓住变通、补充这一重要环节，准确把握变通尺度，找准变通的切入点，敢于变通，才能开阔民族立法的视野，提高民族立法的质量。在立法工作中把制定和争取对民族地区各项优惠政策作为立法的主攻方向，通过立法把促进民族地区发展的各种优惠政策和措施以法规的形式固定下来，认真贯彻实施，才能保证把国家对民族地区的扶持政策真正落到实处。在行使变通权时，注意把握好“三个不得”的原则，即不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定；不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定；不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
（二）树立科学立法观念，强化责任意识。本着对党和人民负责、对历史和社会发展负责的精神，切实提高法规起草和审议修改的质量。立法过程中，不能回避立法中的问题和矛盾，而要在充分发扬民主的基础上，敢于和善于在矛盾焦点上划杠杠，使立法能解决经济社会发展中的现实问题，真正将立法视为一门尊重客观规律的科学、一门讲究技术和追求完善的艺术，以科学求实的态度，公正、严谨地解决立法中的各种冲突和矛盾。
（三）树立人本观念，强化公权与私权的平衡意识。把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，把人民群众“赞成不赞成”、“满意不满意”作为衡量立法质量的最高标准。在立法过程中正确处理公权与私权的关系，防止以立法之名，行侵权、垄断和谋取部门利益之实，以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚、乱没收，非法限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织的法定义务。既要重视规定行政机关必要的行政权力，使行政管理有法可依，又要按照“法无授权即禁止”的原则，规范和约束公权，按照“法无禁止即允许”的原则，维护和保障公民、法人和其他组织的合法权益，努力实现公权与私权间的公正和平衡。
民族立法权是宪法和民族区域自治法赋予少数民族自治地方首要的自治权。自治县人大常委会认真实施立法权，确定“突出重点，体现特点，确保质量，讲求实效”的立法工作思路。在立法工作中，我们自治县人大常委会注重结合自治县的实际，充分行使立法变通权，突出立法特色。自治县人大常委会组成人员前往湖南、广西、海南等地外出考察取经，我县的民族立法工作受到了全国人大民委和湖北省人大常委会的充分肯定，连续两年被邀请参加全国人大民族法规培训班，在人大系统民族立法经验交流会上进行了经验介绍和典型发言，受到了同行的肯定和认同。
在今后的立法工作中，要进一步努力做到科学规划，民主立法。
一是科学制定五年立法规划。立法工作必须统筹规划，有重点、按计划、分步骤地进行。实践证明，定期制定立法规划、立法计划并认真组织实施，有利于明确立法的目标、任务，增强立法的预见性和主动性；有利于集中精力，突出重点，提高立法质量，使一些急需的法规及时出台，适应改革开放和现代化建设的需要。各方面要切实重视立法规划、立法计划编制和实施工作，加强领导，密切配合，按照立法工作总体要求，抓紧抓好五年立法规划的拟订工作。拟订立法规划时，注意把握好几个原则：第一，要把握大局，突出重点。立法资源和其他社会资源一样，也是有限的。要区分轻重缓急，将立法重点放在关系我县改革发展稳定的大局，关系群众切身利益和社会普遍关注的重大问题上。特别是当前要重点研究制定加强社会管理、化解社会矛盾、促进社会公平正义等方面的法规，把社会领域的立法放在更加突出的位置，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。第二，体现民族和地方特色。是否充分体现民族地方特色，是衡量民族法规质量高低的一个重要标准。在与上位法不抵触的情况下，要多搞一些特色立法，努力填补立法的空白，满足我县经济社会发展的现实需要。第三，科学预测，确保切实可行。法是社会经济发展的产物，它的存在和发展是由社会经济条件决定的，有其内在的规律性，是可以预测和把握的。当前我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这样的历史条件下，立法预测的难度更大，意义也更大。我们在编制立法规划时，必须认真调研，全面了解经济社会的发展现状，研究、分析经济社会发展趋势，准确预测立法需求，保证立法规划前瞻性强，切实可行。围绕五年立法规划，自治县人大常委会有关工作机构认真征集立法项目，扩大征集范围，集思广益，自治县人大常委会办公室已发出通知，向有关单位、部门以及人大代表征集立法规划项目。各有关单位和部门要进一步加强立法项目的调研、论证，及时提出需要立法予以规范的项目或者需要修改、废止的项目。涉及制定自治法规的，应当附上立法项目建议书，包含立法的必要性、可行性以及草案起草计划等内容。
二是认真起草法规，夯实立法基础。起草法规草案，是立法的一项基础性工作。在法规草案起草过程中，应注意把握几点：1、行政执法主体要合法、可行。行政执法主体根据职权或者法律法规的授权，履行公共管理职责。法规有关执法主体的规定是否合适，直接关系到法规的实施。在法规起草过程中，有关单位应将行政执法主体的选择作为重中之重，加强研究、论证和协调。一方面必须以上位法为依据。行政处罚法规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”据此，自治法规可授权具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚，但不能授权给其他组织。另一方面，综合考虑机构设置、人员配备、工作经验等方面因素，保证行政执法主体具有现实的或潜在的执法能力。我们讲，“法的生命在于实施”。如果行政执法主体不具备相应的执法能力，难以履行其法定职责，法规的规定难免落空，最终损害的是法的尊严和权威。2、设定行政许可应当从严、慎重。行政许可是行政机关管理国家、社会事务的重要手段，对行政相对人有直接影响。在民族立法中设定行政许可应当慎之又慎，尤其是要符合政府职能转变、减少行政审批的原则和要求。可设可不设的，原则上不设行政许可；因维护公共利益和社会秩序确需设定的，不得违反行政许可法对法规设定行政许可的限制性规定。同时，起草单位应当按规定召开听证会、论证会等，充分听取社会公众、有关专家的意见。3、行政处罚的设定应当节制、合理。在自治法规中，根据实际情况设置相应处罚条款是必要的，有利于保障法规得以贯彻实施。现在人民群众对少数部门行政处罚的反映较大，应当引起高度重视。究其原因，可能是具体执法时处罚标准把握不准、方法失当，也可能是立法时处罚条款偏多、自由裁量权过大。有关单位在起草法规草案时应当坚持教育与惩戒相结合、过罚相当等原则，不能滥设处罚、以罚代管。对一般违法行为，应当以教育为主，要求限期改正或者采取补救措施；如果违法行为人拒不改正或者逾期不改正，再予以处罚。对违法情节显著轻微的，可不予以处罚。上位法对违法行为已经作出行政处罚规定，自治法规需要作出具体规定的，应当在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出规定。
三是力求法规语言的简约、规范。彭真说：“法律要备而不繁，简明扼要，便于群众掌握。”一方面，在立法中应尽量避免照抄、照搬上位法，力求简约。另一方面，法规应通俗易懂。法律法规是国家、人民意志的体现，具有普遍适用性，需要全社会一体遵行。因此，法规的语言表述风格应当通俗、平民化，除必要的专业术语外，应当尽量使用大众化的语言，让大家看得懂，这样才能做到令行禁止。
四是落实立法工作责任制。各有关方面都要把立法工作纳入本单位目标管理责任制范畴，主管领导落到实处；工作班子落到实处；责任进度要求落到实处；经费保障落到实处。从而形成领导有力、人员到位、责任明确、经费保障的工作格局。
五是建立法规案协调制度。在权责界限不明、分歧意见较大的情况下，政府法制工作机构和其他法规起草机构应当举行由相关部门参加的起草协调会，在提交人大常委会会议、政府常务会会议讨论前，取得统一意见，以免影响自治法规报送审查的效率。
