党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国若干重大问题的决定，地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，在推进依法治国方略中肩负着义不容辞的重要职责，而依法召开的人民代表大会是地方人大认真履行宪法和法律法规赋予各项职能职责主要表现形式。因此，如何提高人代会的质量和功效是我们能否运用法治思维与法治方式推进依法治国的主要标志。然而，地方人民代表大会的质量不尽如人意，除了代表基本素质良莠不齐外，还存在不少现实问题，比如从大会组织层面上看，一味追求开短会，议程日程安排不足；从会议审议情况看，审议方式不科学，导致一言不发的哑巴代表多，出工难出力情况严重；从大会公开程度来看，过分强调保密纪律，公开化程度不够等等，影响了地方人代会作用的发挥和功能的释放等等，这些现实问题必须得到重视和解决。
　　一、注重提高会前组织工作质量，在会前集中调研、会议日程、议程安排具体等方面，充分体现大会组织的法律要求。
　　地方人大往往忽视人代会前期组织工作，突出表现在，会前集中调研不仅时间紧张，而且调研任务不明确，针对性不强；会议的日程议程被没有根据会议需要安排，改进会风的一系列规定被误解误读，会议审议的时间被无原则地压缩，绝大多数代表无机会发言或者有机会无言可发等。
　　一是会前调时间紧任务重，调研活动要有符合代表身份和能力的目标要求。代表法第七条第二款规定：“代表在出席本级人民代表大会会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备”，同时在第二十三条还规定，在闭会期间，“县级以上的各级人民代表大会代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。”从各地实际工作来看，闭会期间，由地方人大常委会组织的代表调研多是围绕常委会议题展开、为常委会审议议题服务的，与代表大会联系并不紧密。加上围绕人代会履职的代表调研开展不平衡，代表参与面不够宽等因素，部分地方也开展会前集中视察活动，但是多是没有质量的“大呼隆”，没有针对性的效果。因此，人大代表在代表大会前的集中活动必须要做到四个方要求：一是调研时间相对集中，一般在会议召开前一周；二是代表调研的任务要围绕“一府两院”的年度工作，三要根据代表自身工作情况和行业背景等个体情况进行分工，由地方人大常委会限定某些内容，以提高调研效果；四要做好记录，整理选民的意见和建议提高审议发言质量，提高议案、建议质量奠定基础。
　　二是会议的议程确定要坚持法定议题和人民愿望相结合的原则。《地方组织法》第八条规定“县级以上的地方各级人民代表大会行使15项职权，一般地方人代会议程是听取和审议人民政府工作报告、计划和预算执行情况报告、两院工作报告、人大常委会工作报告，进行选举等议程，一般不把人民群众关心的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项等内容单独列入大会议程。为了进一步压缩会议时间，缩短会期,把计划、财政两个报告不在宣读，在审议时和政府工作“一并审议”；由于会期短,代表提出的重要议案，一般不大会讨论作出决定，和建议、批评和意见一样，会后交人大常委会办理。大会一般仅有代表联名提出议案和候选人的程序安排，很少有规定代表联名提出质询案、罢免案等程序，使代表们的这些权利闲置，让人民群众对某些重要问题批评和对某些国家机关人员的不满的意见得不到表达。
　　三是会议的日程安排要充分保证议程的需要，让代表有足够的时间进行审议和酝酿候选人。法律规定了人代会每年至少召开一次，但没有规定会期。如果会期短就意味着人代会的履职时间短，代表的作用发挥也必然受影响。从历届全国人大各次会议召开情况看，每届的首次会议会期较其它各次会议历时要长，但有逐届略减的趋势，以1988年召开的七届全国人大一次会议历时最长，达20天，而最近召开的十二届全国人大一次会议会期最短，为13天。从盐城市历届人大各次会议来看，每届的首次会议因为有选举，一般是5-6天，没有选举时的年度会议一般是4天。滨海县会期是3-3.5天，今年初召开的县十五届人大四次会议会期为2.5天，一般乡镇人代会1-1.5天。从基层实践来看，目前人代会的会期设置已经是履行程序的最低限度，其日程安排一般是因袭传统，有时也会因某个特殊情况或个别领导干预出现随意缩短的情况，不利于人代会履职。作为地方国家权力机关，职责法定，履职时间特别是举行会议的时间理应法定。在目前现行有关法律尚未修改的情况下，建议可先通过修改议事规则明确规定会期，避免会期受人为因素干预而随意缩短，为提高人民代表大会会议质量提供时间保障。近年来,不少地方把缩短会期作为人代会改革创新的主要形式之一。缩短会期对于进一步改进会风、节约会议经费、提高会议效率等能够起到一定作用。但笔者认为,缩短会期不应是提高人代会质量的主要途径，反而形成会议时间越紧张，代表越没有机会发言的现象。因此我们要严格遵循人代会法定的形式和程序,就必须要有一定的会期作为保证。只有代表的各种不同意见,在代表大会的各种会议上都发表了,才能有效保证审议质量和效果。而我们现在没有制度保证让代表充分发表意见建议,虽然有集中有分组审议，其实普通代表发言的比例很小。1954年北京市一届一次人民代表大会,原定会期是5天,代表们讨论很热烈,毛泽东同志知道后就建议多开几天,让所有代表把意见讲完,特别是把批评的意见讲完。结果会议延长了2天,效果很好。当时彭真市长就说:“民主是要时间的。如果市长‘专政’,根本不要这样长的时间”，这值得我们深思。
　　二、注重提高会中审议工作质量，在审议的态度、审查的原则和审议方法等方面，充分体现代表的审查评判的法律地位。
　　审议“一府两院”和人大常委会工作报告是人大代表出席人民代表大会行权履职的重要内容。然而，从实际审议情况来看，代表们审议各项工作报告的情况差强人意，这主要与人大代表审议工作报告的态度不端正、原则把握不准和方法不得当有十分密切的关系。
　　一是准确把握人大代表的身份定位，以高位评判的态度对待审议活动。人大代表是各级国家权力相关的组成人员，是依法行使国家权力，代表人民群众管理国家事务。因此，对人民代表大会选举产生人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告进行审查和审议，就是行使这种权力的集中体现。因此，审议工作报告在位置上是审视的角度，法定表述为“听取和审议”，如果认为 “听取没有聆听尊重、审阅没有学习谦虚、审议没有讨论恰当”，都是颠倒了身份和位置，不仅使严肃认真的审议工作报告，变成学习贯彻工作报告，而且混淆了人大和其他国家机关的监督和被监督的关系。同时，审议工作报告是一项十分重要、细致的工作，各国家机关工作面广量大，时间跨度达一年，要审议透切不是容易的事情。因此，需要各级人大代表充分做好准备。要学习研究党的方针政策和地方党委的工作中心。各级政府的工作必须围绕各级党委阶段性的部署来安排来推进的，因此，准确掌握党的方针政策和地方党委的工作部署，审议工作报告来就有了正确方向，就能对各国家机关工作有更深入理解。要认真学有关专业知识，比如要掌握和理解的政治、经济、法律等方面基本知识和原理，不能因为术语不懂而影响对报告的准确理解。要深入调研收集民意。人大代表主要职责是为人民代言、替法律负责，而审议发言就是把人民群众声音带到“两会”的主要方式。国家机关工作十分繁杂多变，不可能没有缺点，甚至错误，一般不可能是满分，如果都怀着热情赞扬或者漠不关心的心态参加审议活动，就是对党和人民不负责的态度，有辱代表的职责和使命。人大代表审议时要对成绩要实事求是地总结，有一说一，不夸张、不掩饰，力求客观公道；对工作安排，进行科学合理的预判，留有余地，既不支持冒进速达，也不赞同固步自封，保守不前。无论总结和工作安排，要审视是否全面、合理，是否存在问题，如果有一些注意事项也要及时提出。
　　二是把握人大代表审议工作报告应该遵循的基本原则，保证审议活动不偏离正确的方向。首先遵循法律授权和重视事实相结合的原则。按照组织法和代表法的规定，代表审议工作报告，主要是审查国家机关在执行宪法、法律、法规和执行人大及其常委会有关决议、决定的情况，审议工作报告、大会议案、立法草案和决定决议草案等，这些工作，事关重大，代表们必须在充分调研基础上，重客观事实、重证据材料，认真提出意见和建议，不能将道听途说的内容作为发言的内容，更不能信口开河，随意推测，不要无原则地随意附和别人的观点和论断。其次坚持充分肯定和适度批评相一致的原则。这要求各代表具有辩证的思维，肯定成绩既要符合客观事实，恰如其分，又要善于一分为二，找到不足，指出问题，要正确对待问题存在的客观性和解决的历史性、长期性。对一些突出问题要作出合情合理批评，提出有针对性和可操作性的建议和方案。要学会全面地看待问题防止或左或右思维方式，克服形面上学的形式主义和片面偏执的审议言论。同时要坚持局面利益和整体利益相一致的原则。工作报告讲的一个区域内的整体和大局，工作报告的起草者是站在全局的高度，总结工作，具有很强的概括性和共性特征，较少涉及到一个局部的情况，有很多的情况由于不具备普通性，往往被省略或一笔带过。而审议工作报告代表个体审议特征十分明显，发言往往从自己局部工作情况出发，他们发言或多或少低受局面情况和局部利益局限。在这样情况，就要坚持民主集中制的原则，要求代表在发言前，多与其他代表交流沟通，互相征求对方对自己观点的看法和意见，对重要内容或者和报告持相悖观点的发言要和团长或者其他熟悉全面情况的同志交流，征求多数代表意见，以克服观点的偏向性。
　　三是把握人大代表审议工作报告的主要方法，确保审议活动不走过场。由于人大代表来自各个不同阶层，有着各自不同的评判标准，如果再缺乏行之有效的方法，面对洋洋洒洒的报告，不知如何下手，对个别问题有自己的见解，又不善于解剖分析，还是“有话在心口难开”，因此，掌握一些具体审议方法，对提高审议质量，十分重要。要善于运用对照法。对照五年的大目标（大计划）和年度工作报告进行对照。审议政府工作报告时，不仅要对照政府的五年规划，更要对照同级党委的年度工作总体部署和具体要求。进行年度之间的对照。即把上一年的计划和下一年的总结进行对照，看看计划完成情况，是否有没有完成好的方面。各工作报告之间要进行对照。比如政府工作报告和计划、预算两个报告是自成体系三位一体的，从总结的表述，数据的归纳，都应该表里一致，互相补充的。要善于运用比较法。主要适用于地方两会审议，一是对地方国家机关工作情况与基本情况相似的其他地区进行比较，看看有的重点工作，看人家能做到，我们为什么没有做到，应该怎样才能做到、做好。要善于运用重点法。就是审议时善于抓重点内容、重大事项和重要环节，善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，突出主题主线，彰显中心要义。主要看工作报告的指导思想是否切合同级党委关于阶段性工作布置，一般主要看是否切合同级党委的全会精神和各项工作会议精神，看党委是怎样要求的，国家机关是怎么贯彻落实的，采取了什么样措施和方法，要达到什么样效果。这样安排是否科学管理切实可行，比如今年审议工作报告时，要看国家机关工作安排是否吻合法定工作职责等，特别是政府资金的投入项目，在审查时认真斟酌，前后比较，少了是否有道理，多了是否有理由。要善于运用分析法。分析法要求代表审议时能抓住自己最熟悉、最了解一至两个点，结合自己的工作实际和调研成果，进行深入解剖分析。这种方法特别适合基层人代会审议时运用，因为基层代表们容易感知和把握同级国家机关的工作情况。但分析法具有深入透彻的特点，要求审议的代表具有一定的工作背景和专业资料储备，比如某个行业、某项工作，在保密法允许情况下，进行多年系统性比较分析，从中找出具有规律性的特征，要有充足的证据和理由，或者提出很好解决问题的方案，才具有说服力。
　　三、注重过程公开工作，在报道会议进程、吸引人民参与、推动代表履职等方面，充分体现代表与选民之间的法律关系。
　　充分行使知情权是人民对人大、人大代表实行有效监督的先决条件。人大会议公开举行,是人民行使其知情权的最有效的形式。我国法律对此亦有相应规定,但其确定性与可操作性似有不足,使人民群众的知情权与监督权难以得到有效行使。目前，我们实行的大会公开是有条件的间接公开，主要做法有新闻发布制度、大会内部公开交流制度、官方报纸电台报道制度。这三个公开的做法，都是经过过滤的，并非是会议全貌，内部简报公开的范围十分有限，不足之处十分明显。
　　公开人代会的各个环节是人民对人大、人大代表实行监督最主要、最直接、最有效的方式之一。因此我们要从以下几个方面健全会议公开制度和建立公开机制。一要建立会议全程直播制度。只要没有法律规定保密的会议内容都要通过电视、网络向全社会直播，让人民群众在第一时间全面了解会议情况，保障他们的知情权和监督权。二要全体会议设旁听席制度。每次代表大会让一部分普通人参与旁听代表团全体会议、代表小组会议以及代表大会的全体会议（包括选举大会），打破代表会议不对社会公开封闭状况。三要公布会议记录。就是把每一个代表发言情况公布于世，作为人民群众监督评判代表的重要依据。四要建立会议期间代表与人民群众互动机制。人代会是集中议事的会议，是人民群众委托自己的代言人管理国家事务的平台和载体。因此人代会公开制度需要人民群众的参与和互动。让人们群众及时知道与自己生产生活息息相关的内容和事项在大会上是否有所反映，代表们是如何讨论的，最后结果如何。五要新闻报道自由。一般群众通常主要是通过新闻报道才能知道代表大会的详细情况,会议召开的目的,实际也可以说主要通过报道的自由才能达到。在新闻必须真实的前提下，如果限制新闻媒体的报道内容和形式，势必影响报道全面性，势必隔断人民群众与人大代表、人民代表大会之间的法律联系。
　　（滨海县人大常委会  臧必飞）